新冠疫情對中國農(nóng)產(chǎn)品供給安全尤其是糧食安全的沖擊成為當(dāng)前高度關(guān)注的熱點問題，特別是世界糧農(nóng)組織發(fā)出警告，新冠病毒大范圍傳播有可能會對糧食供應(yīng)﹑全球貿(mào)易和糧食安全造成極大風(fēng)險，更使這一問題的嚴(yán)峻性進(jìn)一步凸顯。中國是人口大國、糧食消費大國，糧食安全是維系社會穩(wěn)定的“壓艙石”，是實現(xiàn)國家發(fā)展的“定海神針”，事關(guān)重大，不容輕視。基于全國糧食產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)多年穩(wěn)定在 1.3 億斤以上，人均糧食占有量超過 470 公斤，遠(yuǎn)超國際人均 400 公斤的安全標(biāo)準(zhǔn)線，庫存消費比同樣遠(yuǎn)高于聯(lián)合國糧農(nóng)組織提出的 17% ～ 18% 的安全水平。因而中國的糧食安全是完全有保障的，只要不觸動大規(guī)模恐慌性社會搶購的底線，就不會導(dǎo)致糧食大范圍供求失衡，進(jìn)而誘發(fā)嚴(yán)重的糧食安全危機(jī)。雖然過度放大疫情對中國糧食安全的沖擊矛盾并無必要，但對中國糧食安全形勢必須謹(jǐn)慎樂觀，一方面新冠疫情對中國糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的沖擊必然有一個滯后的發(fā)酵期，后續(xù)性影響將逐步顯現(xiàn)。另一方面中國糧食安全面臨的諸多長期性挑戰(zhàn)依然存在，近期疫情影響和長期深層矛盾相互疊加，將可能對中國糧食安全的戰(zhàn)略目標(biāo)構(gòu)成不能低估的較大壓力。對中國糧食安全的任何盲目樂觀都是極其危險的，必須始終保持清醒頭腦，時刻保持應(yīng)有的憂患意識和危機(jī)意識，不僅應(yīng)及時應(yīng)對重大疫情沖擊帶來的復(fù)雜后續(xù)影響，更要高度重視有效化解影響中國糧食安全的中長期矛盾。

      從發(fā)展的視角綜合分析，除了當(dāng)前關(guān)注度極高的糧食種業(yè)之外，中國糧食安全還面臨五個同樣需要高度重視的挑戰(zhàn)性矛盾：

      一是糧食播種面積保障困難。

      在現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)條件下，中國糧食供給能力的穩(wěn)定必須以基本的糧食播種面積作為支撐。但就現(xiàn)實看，主要受三方面因素影響，中國保持現(xiàn)有糧食播種面積面臨不容回避的現(xiàn)實困難。其一是耕地“非農(nóng)化”難以逆轉(zhuǎn)。在中國可開墾耕地后備資源十分有限的條件下，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化快速推進(jìn)帶來耕地面積大規(guī)模減少的趨勢仍在發(fā)展，即便在實施土地增減掛鉤過程中，形式上的占補平衡也是以耕地實際質(zhì)量下降為代價實現(xiàn)的。大量良田沃土的持續(xù)減少對糧食生產(chǎn)形成顯著的“擠出效應(yīng)”，通過增加耕地面積從而增加糧食播種面積的空間極其狹小。其二是耕地“非糧化”不斷發(fā)展。推進(jìn)土地集中和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是中國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展的基本方向，由于比較效益明顯偏低，土地流轉(zhuǎn)不斷提速的過程就是高附加值的經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大的過程，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越大，耕地“非糧化”發(fā)展相應(yīng)越快。其三是耕地粗放經(jīng)營仍然嚴(yán)重。雖然中國部分區(qū)域糧食規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)了較快發(fā)展，但絕大多數(shù)地區(qū)糧食生產(chǎn)中小農(nóng)戶分散生產(chǎn)的基本格局仍然沒有改變，大量農(nóng)村青壯年勞動力外出之后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中老齡化矛盾愈益突出，總體上農(nóng)民的種糧積極性依然不高。不僅粗放經(jīng)營十分普遍，而且耕地常年性拋荒和季節(jié)性拋荒現(xiàn)象也大量存在，從而對通過擴(kuò)大糧食種植面積來有效增加供給能力形成嚴(yán)重制約。

      二是糧食供應(yīng)鏈面臨全面沖擊。

      糧食安全不僅需要生產(chǎn)環(huán)節(jié)的安全，更需要形成前端農(nóng)資和后端加工的完整供應(yīng)鏈才能保證有序穩(wěn)定的糧食供給。具體分析新冠疫情對中國糧食產(chǎn)業(yè)的影響，可以判定對生產(chǎn)過程的影響是短期性的，而對糧食供應(yīng)鏈前后端的影響則更具有長期性。從農(nóng)資供應(yīng)來看，在整體經(jīng)濟(jì)運行困難加劇背景下，生產(chǎn)原料及人工成本上漲態(tài)勢難以扼制，一大批中小農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)陷入嚴(yán)重的生存困境之中，部分企業(yè)甚至難逃倒閉厄運。毫無疑問，疫情對中國糧食供應(yīng)鏈前端的沖擊影響更大和更持久，這必然給后續(xù)的農(nóng)資供給造成較大影響進(jìn)而傳導(dǎo)于糧食生產(chǎn)過程。從糧食加工來看，糧食價值鏈的復(fù)雜性以及貿(mào)易和運輸?shù)闹匾�性，使疫情影響下的國際糧食市場脆弱性得到前所未有的凸顯。當(dāng)前國際糧食供給已經(jīng)進(jìn)入一個相對脆弱的特殊階段，全球糧食供應(yīng)鏈遭受疫情嚴(yán)重沖擊不僅會對中國糧食加工業(yè)形成加工原料不足的嚴(yán)峻制約，而且國際糧食價格的上漲趨勢必然快速向國內(nèi)市場傳導(dǎo)，致使總體上本就處于微利狀態(tài)的糧食加工業(yè)生存更為困難，結(jié)果可能使已有加工能力被動趨于萎縮，對中國糧食產(chǎn)業(yè)鏈的整體性穩(wěn)定發(fā)展產(chǎn)生更為不利的影響。

      三是糧食規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展能力不足。

      相對于附加值更高的蔬菜、水果等經(jīng)濟(jì)作物而言，糧食產(chǎn)業(yè)是傳統(tǒng)弱勢產(chǎn)業(yè)，尤其是小農(nóng)戶分散化的糧食生產(chǎn)方式效率低下，難以形成有競爭力的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，因而發(fā)展多種形式的糧食適度規(guī)模經(jīng)營就成為必然的發(fā)展選擇。正因如此，近年來各級政府為推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展付出了巨大努力，糧食規(guī)模經(jīng)營主體正在逐步成為保障中國糧食安全的重要主體。但是必須清醒地認(rèn)識到，由于土地成本、農(nóng)資成本、人工成本持續(xù)上漲，糧食生產(chǎn)成本的“地板效應(yīng)”不斷抬升，糧食生產(chǎn)的盈利空間十分有限。大量調(diào)查表明，絕大多數(shù)糧食規(guī)模生產(chǎn)主體主要都是依靠政府補貼來實現(xiàn)盈利甚至生存的，因為激勵糧食適度規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的市場化機(jī)制尚未真正形成，當(dāng)前眾多糧食規(guī)模經(jīng)營主體總體上還處于艱難的發(fā)展過程之中，仍然面臨發(fā)展能力不足、帶動性不強的突出問題，由此構(gòu)成中國糧食供需平衡依然脆弱的重要影響因素。特別是在遭受疫情沖擊和整體經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，糧食規(guī)模經(jīng)營主體面臨更大的困難和挑戰(zhàn)，如何對其精準(zhǔn)支持，強化能力，提振信心，是中國確保持續(xù)性糧食安全必須破解的瓶頸性難題。

      四是糧食儲備的挑戰(zhàn)加劇糧食安全保障壓力。

      經(jīng)過持續(xù)不斷的努力，中國已經(jīng)建立起中央儲備和地方儲備協(xié)同運行、政府儲備與企業(yè)儲備互為補充的糧食儲備體系，并且當(dāng)前糧食庫存處于歷史高位，儲備總體充足，完全有能力保障疫情沖擊下的糧食供給和價格基本穩(wěn)定。然而必須重視的是，中國糧食儲備的未來發(fā)展有兩方面的挑戰(zhàn)值得特別關(guān)注。一是糧食庫存補充難度加大。中國是全球第一糧食進(jìn)口大囯，疫情蔓延之下國際性糧食安全危機(jī)因素的增長，必然構(gòu)成中國依靠進(jìn)口補充糧食庫存的重要障礙。從國內(nèi)看，事實上存在的對糧食安全穩(wěn)定性的社會擔(dān)憂，也不可避免地已經(jīng)產(chǎn)生了實質(zhì)性的消極性影響。疫情之下對中國糧食安全的過度擔(dān)憂盡管缺乏基本根據(jù)，但不容否認(rèn)確已產(chǎn)生了多個層面實質(zhì)性的心理和行為影響，生產(chǎn)者的惜售行為明顯強化。如果疫情影響之下內(nèi)外因素疊加使中國糧食儲備難以達(dá)到正常水平，必然會對其后續(xù)的糧食安全“穩(wěn)定器”功能產(chǎn)生損害，這無疑是一個需要高度警惕的重要問題。二是農(nóng)民儲糧水平持續(xù)降低。長期以來，農(nóng)戶儲糧不僅滿足自身消費需要，而且也在平衡糧食市場供求方面發(fā)揮著重要作用。但近年來受農(nóng)戶調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)自產(chǎn)糧食減少、家庭人口外流導(dǎo)致消費量降低、市場購買方便度增大等多種因素影響，農(nóng)戶自儲糧食表現(xiàn)為明顯的持續(xù)減少趨勢，這種發(fā)展趨勢不僅弱化了農(nóng)民自身糧食需求的可獲得性，而且減弱了農(nóng)戶儲糧應(yīng)有的平衡糧食供求關(guān)系的“蓄水池”作用，在一定程度上可能放大糧食供需矛盾、加劇市場波動、加大糧食安全保障壓力。

      五是財政收支困難導(dǎo)致糧食產(chǎn)業(yè)投入增長受限。

      近年來中國糧食生產(chǎn)的連增形勢與糧食生產(chǎn)補貼、基本農(nóng)田改造等方面高強度的政策投入是直接相關(guān)的。但是，在新冠疫情的持續(xù)影響下，中國經(jīng)濟(jì)運行將進(jìn)入改革開放以來最困難時期。一方面，突發(fā)重大疫情沖擊不僅大幅增加財政支出，還疊加大規(guī)模減稅減息政策、經(jīng)濟(jì)受創(chuàng)導(dǎo)致普遍性企業(yè)生存困難，稅源大幅減少，這將進(jìn)一步抑制財政增量，導(dǎo)致財政收支矛盾趨于尖銳。另一方面，脫貧攻堅的全面收官和鄉(xiāng)村振興的全面啟動，直接關(guān)系國家基礎(chǔ)穩(wěn)定，任務(wù)艱巨，工作繁重，相關(guān)支出必須全力保障，由此必然導(dǎo)致各級財政壓力前所未有地進(jìn)一步加大。因此，財政收入來源收窄和支出需求全面加大兩種因素的疊加式影響，使得在農(nóng)業(yè)尤其是糧食領(lǐng)域繼續(xù)保持高強度的投資力度將面臨較大困難。如何在構(gòu)建多元投資體系基礎(chǔ)上著力提高財政投資的效率，是中國長期性糧食安全戰(zhàn)略實施中應(yīng)當(dāng)引起足夠重視的重大問題。

      針對中國糧食安全面臨的近期不利因素特別是中長期挑戰(zhàn)性矛盾，必須居安思危，未雨綢繆，短期政策安排和長期戰(zhàn)略舉措結(jié)合，前瞻性地謀劃安排，有效應(yīng)對，在全力穩(wěn)定當(dāng)前糧食保供能力的基礎(chǔ)上，更加重視從國家戰(zhàn)略高度構(gòu)建中國糧食安全的長效機(jī)制。

      千方百計穩(wěn)定糧食播種面積

      在一定的技術(shù)水平條件下，穩(wěn)定播種面積是保障糧食供給總量的基本要求。由于與糧爭地的多種壓力將持續(xù)存在，穩(wěn)定糧食播種面積實質(zhì)上是一項極具挑戰(zhàn)性的任務(wù)。必須行政手段與經(jīng)濟(jì)手段并重，重點從三個方面強力推進(jìn)。一是強化耕地保護(hù)激勵約束機(jī)制。一方面應(yīng)繼續(xù)毫不動搖地壓實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策，重點以基本耕地面積和質(zhì)量保護(hù)以及高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)為指向強化對地方政府的政策激勵，有效實現(xiàn)“藏糧于地”，千方百計保護(hù)基本糧食生產(chǎn)能力。另一方面是探索在國家層面設(shè)立耕地保護(hù)基金，提高對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體以有機(jī)肥替代化肥、綠色防控替代傳統(tǒng)農(nóng)藥等耕地保護(hù)行為的補貼力度，促進(jìn)用地與養(yǎng)地結(jié)合，有效提升農(nóng)民保護(hù)耕地的主動性和積極性。二是進(jìn)一步全面壓實地方政府糧食安全的政治責(zé)任。除繼續(xù)強化行政性約束之外，更重要的是應(yīng)切實加強耕地用途管制，建立和完善工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地的準(zhǔn)入制度、監(jiān)管制度和風(fēng)險防范機(jī)制，防止土地利用過度“非農(nóng)化”和“非糧化”。同時結(jié)合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革和糧食綜合補貼政策優(yōu)化，以集體經(jīng)濟(jì)組織為主體探索建立耕地拋荒的有效約束機(jī)制。三是多元化提高耕地利用效率，一方面是創(chuàng)新糧食生產(chǎn)經(jīng)營模式，改變傳統(tǒng)的分散小規(guī)模經(jīng)營格局，主要通過托管、代耕、土地入股等多種模式提高農(nóng)村拋荒土地的利用效率；另一方面是大力發(fā)展多種形式的“稻田＋”模式，以新型業(yè)態(tài)植入為方向拓展糧食多元化經(jīng)營，提高糧食生產(chǎn)綜合效益。

      強力提高糧食供應(yīng)鏈穩(wěn)定性

      中國未來糧食安全的穩(wěn)定性在很大程度上取決于糧食供應(yīng)鏈的穩(wěn)定程度，對此應(yīng)重點從兩個維度同時發(fā)力：一是盡最大可能穩(wěn)定農(nóng)資供給能力。在采取延期還貸、貼息貸款、減免稅收等方式支持農(nóng)資生產(chǎn)企業(yè)盡快復(fù)工復(fù)產(chǎn)基礎(chǔ)上，還要從保障糧食安全的戰(zhàn)略高度，啟動發(fā)放專項財政補貼等特殊政策工具，幫助眾多陷入生存困境的中小農(nóng)資企業(yè)能夠順利渡過難關(guān)，不出現(xiàn)規(guī)模性的企業(yè)倒閉現(xiàn)象，即便短期內(nèi)不能盈利也必須穩(wěn)定其基本生產(chǎn)和供給能力。二是多元化保障糧食加工鏈正常運行。針對部分糧食加工企業(yè)外部依賴性較強的實際，近期應(yīng)在積極加強國際合作、拓寬市場渠道、盡力克服全球疫情防控對糧食供應(yīng)鏈不利影響的同時，適度釋放現(xiàn)有儲備存量，增加市場供給，滿足加工需求。從發(fā)展視角看，則需要更大力度支持糧食加工企業(yè)與糧食原料產(chǎn)區(qū)建立利益聯(lián)結(jié)更緊密的聯(lián)動機(jī)制，以糧食訂單或股份合作等方式聯(lián)建更穩(wěn)定的糧食生產(chǎn)原料基地，特別是重點發(fā)展嚴(yán)重短缺的加工專用糧食產(chǎn)品，穩(wěn)定原料供給、降低生產(chǎn)成本，既替代對國際糧食市場的過度依賴，又增強國內(nèi)糧食加工原料的有效供給能力。

      更大力度培育新型糧食經(jīng)營主體發(fā)展

      中國新型糧食經(jīng)營主體仍總體能力低弱，尚難以勝任實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定糧食安全目標(biāo)的重任。當(dāng)前的關(guān)鍵是需要更大力度強化政策支持，多措并舉全面賦能，促使其在現(xiàn)有基礎(chǔ)上實現(xiàn)突破性成長。一是精準(zhǔn)實施種糧補貼。應(yīng)調(diào)整補貼存量和優(yōu)化補貼增量聯(lián)動，扭轉(zhuǎn)糧食直補“福利化傾向”，真正形成“多種糧多受益”“多產(chǎn)糧多受益”“多好糧多收益”的政策導(dǎo)向，有效提振新型糧食經(jīng)營主體的發(fā)展預(yù)期和種糧信心。二是強化融資支持力度，在優(yōu)化信用貸款和抵押擔(dān)保制度基礎(chǔ)上，拓展財政貼息支持范圍，切實滿足新型經(jīng)營主體的實際融資需求。同時針對新型糧食經(jīng)營主體市場風(fēng)險相對較高的實際，進(jìn)一步提高政策性農(nóng)業(yè)保險的保障水平。三是有效整合涉農(nóng)支持政策。重點包括加大直接用于支持新型糧食經(jīng)營主體的財政增量投入比例、靈活落實點狀供地政策解決各類新型糧食經(jīng)營主體用地需求、結(jié)合新型糧食經(jīng)營主體實際需要開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目等相關(guān)內(nèi)容。四是大力培育新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織。重點扶持農(nóng)民專業(yè)合作社、供銷合作社等廣泛參與糧食生產(chǎn)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)，通過開展工廠化育秧、機(jī)插秧以及植保、機(jī)收、烘干、倉儲等服務(wù)，有效降低糧食生產(chǎn)成本，提高糧食產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率。

      進(jìn)一步強化糧食儲備調(diào)配能力

      糧食作為需求彈性較小的特殊生活必需品，完備的儲備體系和順暢的調(diào)配能力對保障供給及平抑價格極為重要。這方面的重點工作主要應(yīng)包括：一是多元化拓展國際糧食進(jìn)口來源。應(yīng)以多元化和可控性為兩大基本方向優(yōu)化糧食進(jìn)口來源，合理規(guī)避糧食進(jìn)口市場過度集中的風(fēng)險。二是與糧食主產(chǎn)區(qū)建立更穩(wěn)定的購儲關(guān)系。支持國有糧食儲備企業(yè)開辦“糧食銀行”業(yè)務(wù)，實現(xiàn)對糧食主產(chǎn)區(qū)單一購儲關(guān)系的穩(wěn)定性升級，確保國家和地方糧食儲備企業(yè)擁有穩(wěn)定的儲備糧收購來源。三是提高企業(yè)和農(nóng)民儲糧水平。一方面繼續(xù)推行和完善委托企業(yè)代儲模式，全方位提高儲糧效率和安全性，增大糧食儲備和調(diào)配能力。另一方面以此次疫情為契機(jī)引導(dǎo)農(nóng)民合理恢復(fù)儲糧傳統(tǒng)，大力推廣科學(xué)儲糧技術(shù)，支持建設(shè)新型“家庭糧倉”，提高農(nóng)戶儲糧能力，以“藏糧于民”方式分散保障糧食安全過程中可能產(chǎn)生的市場風(fēng)險。

      深化改革優(yōu)化財政支持政策

      在財政支農(nóng)資金難以大幅增加甚至可能相對減少的特殊背景下，保障糧食安全將面臨投資約束全面趨緊的更大挑戰(zhàn)。除了必須不失時機(jī)地通過激活土地資源更大規(guī)模激勵市場化資金進(jìn)入之外，更重要的是需要加大力度深化財政支農(nóng)的體制改革，重點通過優(yōu)化財政支持領(lǐng)域和方式，有效提高有限財政支農(nóng)資金在支持糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的投資績效。一是提高財政資金的使用效率。一方面是重點在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和中低產(chǎn)田改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域提高投資的集成性和精準(zhǔn)性，以新型糧食經(jīng)營主體直接參與方式減少重復(fù)性低水平投資，高效夯實糧食生產(chǎn)基礎(chǔ)支撐。另一方面是優(yōu)化財政支持方式，強化糧食產(chǎn)業(yè)鏈整鏈發(fā)展系統(tǒng)化支持，提高整鏈發(fā)展能力和產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定性。尤其是通過構(gòu)建緊密利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，增強糧食產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)對新型糧食生產(chǎn)主體和種糧農(nóng)戶的帶動作用。二是強化財政投入的撬動能力。通過貼息和補助等方式，有效導(dǎo)入社會資本進(jìn)入糧食科技研發(fā)、糧食基本生產(chǎn)條件改造、糧食社會化服務(wù)、糧食物流加工等重要領(lǐng)域，有效放大有限財政投入的撬動效應(yīng)。同時通過財政獎補方式引導(dǎo)糧食專業(yè)合作社、糧食家庭農(nóng)場、糧食加工企業(yè)等增大自身投資力度，以多種方式參與優(yōu)質(zhì)糧食的全產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)經(jīng)營，增強從優(yōu)質(zhì)品種選育到推廣、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)到倉儲加工、品牌建設(shè)到市場營銷的系統(tǒng)化發(fā)展能力。